核心观点
《巴黎协定》框架下的碳信用有利于更多气候资金跨国流动，以更低成本更高效率实现碳减排目标。
推动我国碳交易市场高水平对外开放，吸引更多国际碳资产在我国碳市场进行交易，并以人民币作为结算货币，带动人民币国际化；积极参与国际规则的建设完善，将我国碳市场建设成为法治化、国际化、现代化的碳市场，切实增强我国碳市场的国际吸引力和影响力。
■周宏春
碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”），源于《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以及缔约方一系列会议的引导和推动。我国碳市场从清洁发展机制（CDM）项目获得国际资金开始实施，经过地方试点和全国市场的启动发展等阶段，现已建立起一套被广泛接受、科学有效、公开透明、公平公正的制度和管理体系。
随着全国碳市场的扩容，下一步要以信息披露为抓手推动诚信体系建设，确保碳市场安全、稳定、有序运行和可持续发展，发挥其在我国绿色低碳转型中的积极作用。
我国碳市场发展历程及建设现状
全国碳市场，包括强制性的碳排放权交易市场和自愿性的碳减排交易市场，二者既各有侧重、独立运行，又互为补充，通过配额清缴抵销机制相衔接，这是全国碳市场健康、平稳、有序运行的基础。
我国自愿减排交易市场发展经历了波动过程。2012年，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》发布，推出国家核证自愿减排量计划；《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》于2012年10月印发。2014年，启动温室气体自愿减排项目备案审核工作，完成首批国家核证自愿减排（CCER）备案。2015年，国家发展改革委自愿减排交易信息平台上线，形成覆盖全国的CCER市场、地方碳交易市场、联合国CDM市场、国际自愿碳交易市场并存的发展格局。
我国CDM交易曾有一个快速发展繁荣阶段，但随着发达经济体提出CDM市场只“面向最不发达经济体”，我国CDM项目失去了国际市场需求，交易量急剧下降。与此同时，深圳、广东和上海等地的碳市场逐渐活跃，部分扭转了CDM项目国际交易停滞带来的我国碳市场几近停滞的局面。
在2021年启动全国电力国家配额（CEA）市场后，2023年8月，全国温室气体自愿减排交易系统上线开户功能，并与注册登记系统互联互通。2023年10月，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》正式发布。自愿减排交易市场的重启，不仅有助于具有碳减排效应的项目获得额外资金支持，对企业中长期的碳减排路径安排也将产生积极影响。
梳理总结我国碳市场发展阶段，可以看出，我国碳市场建设已日趋完善。
制度体系不断完善。目前，我国已建立起一套较为完备的全国碳市场制度框架。2020年12月，《碳排放权交易管理办法（试行）》公布，发布了登记、交易、结算规则，组织制修订碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等文件，33项规章制度和技术规范形成了我国碳市场较完备的多层级“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”法律制度体系，并建成“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系。2021年，《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等相继出台。2024年2月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，为全国碳市场健康发展提供了上位法依据。
运行机制逐步完善。2024年10月，生态环境部发布《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》，规定全国碳市场配额最大可结转量与净卖出配额量正相关关系，要做好配额分配及清缴相关工作。配额富余企业只有卖出一定配额量，才能确保净卖出量1.5倍的配额结转到后续履约周期使用，一定程度上消除企业“惜售”心态，有效提升市场上的配额供给量与企业出售意愿，增加了市场活跃度。
数据质量管理不断优化。数据质量是碳市场发展的“生命线”。数据精准度和核算成本密切相关。生态环境部组织企业通过全国碳市场管理平台对关键数据进行月度存证，并由“国家—省—市”三级联审，识别数据异常并及时预警。优化碳排放核算核查方法，将发电行业碳排放核算公式从27个减至12个，将需要经过复杂换算得出的数据替换为直接计量数据；明确规范流程和必查内容，对18个关键参数提出核查方法，统一核查尺度和任务边界，以确保数据的规范性、准确性和时效性。这些都有效保障了数据质量。
全国碳市场进入第三个履约期。2024年全国碳排放权交易市场配额交易及清缴顺利结束，第二个履约期配额分配盈亏基本平衡。据上海环境能源交易所数据，2024年，全国碳市场碳排放配额年成交量1.89亿吨，年成交额181.14亿元，创全国碳市场2021年上线交易以来年成交金额新高。
全国碳市场交投活跃度显著上升。2024年交易主要集中在下半年，一季度至四季度成交量分别占全年总成交量的5%、7%、9%、79%，12月成交量7536.55万吨为全年峰值；年内换手率3.5%，而2021年、2023年换手率仅约为2.0%。
交易价格稳中有升。全国碳市场CEA收盘价于2024年二季度整体上扬，四季度收盘价总体稳定在97元/吨—106元/吨。据生态环境部数据，2024年，全国碳市场CEA累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元。我国碳市场已成为全球最大碳市场。
碳市场撬动低碳技术研发应用的效应初步显现，加速了节能技术推广应用。全国碳市场碳价，代表了社会节能降碳边际投资成本。2024年6月，《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》印发，推荐了生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕集利用与封存三种煤电低碳化改造技术。碳市场能够促进前两种技术的推广应用。以生物质掺烧为例，电厂掺烧生物质需要设备改造及生物质收集、加工、运输等成本，原先计算收益时，仅考虑减少煤炭燃烧的排放，扣除成本就是电厂的收益。加入碳市场，工厂就增加了碳减排收益，积极性更高。
重点排放单位碳减排意识持续增强。企业可根据碳市场碳价变化开展相关业务，如提前建立碳减排技术储备库并动态更新，既可对碳市场政策、供需情况开展跟踪观察，预测碳价走向；也可对所储备的碳减排技术投资的边际成本进行管理和预期，及时将与碳价相匹配、具备投资效益的降碳技术开发为技改投资项目，以促进碳减排技术产业化。
促进碳市场持续健康发展的对策建议
激发市场活力，需要丰富碳市场交易品种、交易主体和交易方式。参与碳市场交易的企业除重点排放单位等履约主体外，还可以包括金融机构等非履约主体。
鼓励券商参与碳市场交易，有利于完善碳市场的价格发现机制和流动性。应扩大市场参与主体范围，从主要是碳排放重点控制企业，向碳排放控制企业、非排控企业、金融机构、基金公司、个人投资者等多元主体延伸。随着全国碳市场的发展，券商可开发出相关金融衍生产品，丰富市场供给，提升市场活跃度，支持控排企业减碳，降低交易成本，推动形成碳市场正常的价格发现机制。
引入配额有偿使用机制。欧盟碳市场经历了碳配额免费发放到有偿拍卖的历程，有偿使用是“成本内在化”的必然要求。引入以碳配额拍卖为基础的有偿使用制度，有助于发挥碳价信号引导作用。有偿分配的节奏应与经济发展、电力市场改革、能源双控向碳排放双控转变等相协调。通过配额有偿分配形成的一级市场可提供基本的流动性和履约保证，一级市场价格也可成为二级市场的参考，使碳价可以更真实地反映企业碳减排成本。有偿分配收入可以用于支持全国碳市场建设运行，地方、行业和企业绿色低碳发展转型，应对气候变化能力建设等方面。
明确环境信息披露的要求与加强管理。环境信息披露的关键是披露什么、如何披露、指标如何测算等问题，这是碳资产可以实现的基本要求。
加强诚信体系建设。碳市场扩围后的数据质量十分重要。水泥、铝冶炼等行业核算核查指南已印发实施，钢铁行业核算核查指南已在2025年1月发布。相比于早期的发电行业，钢铁、水泥和电解铝等行业工艺更加复杂；可将配额分配与管理的重点聚焦于长流程钢铁企业、水泥熟料生产线和铝电解工序等主要排放源。这些行业履约前期的成熟做法应当延续到新纳入行业，开展关键参数月度存证。作为强制碳市场的有力补充，CCER市场自启动以来，进一步丰富了政策工具箱，并取得显著成效。还应以“数据准确”为抓手，开展诚信体系建设，严厉打击数据弄虚作假等行为，加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
吸引共建“一带一路”国家参与我国碳市场。《巴黎协定》框架下的碳信用有利于更多气候资金跨国流动，以更低成本更高效率实现碳减排目标。加强碳市场能力建设，是一个不断完善、运行稳定的过程，为后续充分发挥作用打下坚实基础。可以吸引共建“一带一路”国家参与我国碳市场交易，推动我国碳市场的高质量发展和高水平开放、提升碳市场参与各方业务能力。总结我国参与CDM项目国际合作的成熟做法，为参与各方碳排放数据监测、自愿减排量核算、评价和报告创造条件。推动我国碳交易市场高水平对外开放，吸引更多国际碳资产在我国碳市场进行交易，并以人民币作为结算货币，带动人民币国际化；积极参与国际规则的建设完善，将我国碳市场建设成为法治化、国际化、现代化的碳市场，切实增强我国碳市场的国际吸引力和影响力。
（作者：周宏春，系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部研究员）
